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巴西参与式预算指南

2011-11-19 17:04| 发布者: admin| 查看: 969| 评论: 0

摘要: 目 录 第一部分:简介 第二部分:基本条件 参与式预算项目得以开展的基本条件是什么? 参与式预算项目要由地方或国家政府开展。被选举出来的政府应该是进步的,以市民参与和社会公正为重点。 第三部分:游戏规则 ...

      

 

 

第一部分:简介

 

第二部分:基本条件

参与式预算项目得以开展的基本条件是什么?

参与式预算项目要由地方或国家政府开展。被选举出来的政府应该是进步的,以市民参与和社会公正为重点。

 

第三部分:游戏规则

游戏规则是什么?市民融入政策制定过程的具体方法如何?

参与式预算项目是以一套复杂的规则为基础的,规则明确规定了政府和参与者的责任。这些规则也监管有关稀有资源分配问题的会议和决策制定过程。

 

第四部分:社会政策和市政工程项目

参与式预算参与者们选择哪种类型的市政工程和政策?

 

第五部分:行动者,动机和战略

不同的参加行动者的动机都是什么?

地方政府、公民、自发组织、NGO和商业团体支持和反对参与式预算的原因各自不同。他们参加的动机通常都是截然不同的。

 

第六部分:行政改革

为了新的政策制定体系,如何改革行政机构?

政府必须掌握行政机构,让它们提供信息,支持新的技术计划和项目,执行项目。

 

第七部分:局限性

有哪些局限性?

参与式预算项目为参与提供了新机会。然而,它的影响力和它所产生的效果可能受到地方政策制定的限制。参与式预算项目还可能被政客们操纵,而它的先进性因此会受到损害。

 

第八部分:令人鼓舞的结果

最令人鼓舞的结果是什么?

参与式预算项目在整个巴西的传播产生了许多有趣的令人鼓舞的结果。在这一部分内容里,分析了最令人鼓舞的结果,方法是通过观察它们是如何(1)鼓励公众学习和积极行使公民权力;(2)通过改善政策和分配资源实现社会公正,以及(3)改革行政机构。

 

第九部分:参与式预算项目是否也可以应用到巴西以外的国家里?

其它国家是否也可以开展参与式预算项目?在世界上的其它地区呢?

在思考参与式预算是否是适合他们的政治和社会环境的一种合适的政策制定过程时,政府、NGO和民间社会行动者们需要解决几个问题。

 


第一部分: 简介

 

        参与式预算项目(PB) 是对政策制定过程的一种创新。市民直接参与制定决策。公众讨论会在全年内任何时间都可以召开,因此百姓们有机会分配资源,确定需要优先考虑的主要社会政策 问题,并且监督公共支出。通过设计,这些项目将市民们与政策制定过程相互结合起来,刺激行政改革,将公共资源向低收入社区分配。随着低收入的和传统上一直 处于政治边缘的人群被赋予机会制定政策决策,社会和政治的边缘化现象遭受到了挑战。政府和市民们发出倡议要求这些项目做到(1)鼓励公众学习和积极行使公民权力;(2)通过改善政策和资源分配,实现社会公正;并且(3)改革行政机构。

 

        在 巴西,通过让预算过程透明、公开并公布于众,参与式预算项目勇敢地和巴西的关系圈制度,社会排斥制度以及腐败等问题进行了对抗。通过将制定决策的地点从政 治家和技术官僚的私人办公室转移到公众公开讨论会上,公开讨论会促进了透明化。参与式预算项目起到了“市民学校”的作用,它们致力于授权与民,让市民们更 好地理解他们作为公民应享有的权力和义务,以及政府应该履行的责任。(项目)希望市民们对在巴西的城市中心以及小城镇所发现的种种社会和经济问题提出有用 的、建设性的解决方法。市民掌握如何与其它市民,以及如何与政府就有关稀有资源和公共政策优先事物等问题进行谈判。

 

        有一点非常重要,需要牢记,那就是参与式预算(PB)项目并没有一个精确的或准确的模型。虽然有一些类似的原则和制度机制,但是需要根据每一个城市或国家的具体政治、社会和经济环境来设计参与式预算(PB)项目。尽管有差异,本报告将会对一些最有代表性的案例综合描述。

 

        本指南的一个假设条件就是在巴西发展起来的工具和制度工具(tools and institutional means)或多或少地可以适用在其它地方。巴西不同城市和省份所采用的参与式预算项目都略有不同。在富裕的南部地区(阿里格勒港Porto Alegre),工业化的圣保罗市(Santo Andre),北部的亚马逊地区(贝仑Belem)等地,这些项目都开展得非常成功。我们期望世界各国的城市、国家和地区的政府都可以吸收经验,发展将预算、政策制定和公民参与联系起来的工具。最后,我们也期望NGO和当地的政治活动积极份子们也能从中吸收经验,发起正式的参与式预算项目(PB)或者是非正式的、参与式预算项目(PB)所鼓励的监督项目。

 

 

参与式预算历史回顾

 

         参与式预算项目是巴西推广和深化现有民主制度工作的一个组成部分。自从1985年重新建立民主制度以来,巴西的政治一直是被传统的人情制度、社会排斥制度以及腐败所主宰。为了改善政策效果和培养巴西新建立的民主制度,数届政府、NGO、社会运动组织和政党都提出了与参与式预算所主张的办法、价值观和规章制度。

        1989年,巴西南部最富有的省格兰特河省(Rio Grande do Sul)的首府阿里格勒港市(Porto Alegre)首先开展了参与式预算项目。阿里格勒港市有一百多万居民,按照巴西的标准,它是一个富有的城市。在1988年,工人党在市长选举中获胜,工人党是在1964年到1988年的军队统治时期成立的一个进步政党。它的竞选口号是民主参与和“改变支出的优先顺序”,也就是改变在过去几十年里的公共资源被中上层阶级使用的现象。(他们)准备采用参与式预算以便帮助更加贫穷的公民和社区获得更多的公共支出。

 

       1989年, 工人党开始在阿里格勒港市履行市长的职责,他们面临的是一个破产的市政府和没有组织的官僚系统。在他们执政的前两年里,政府采用了不同的机制来应对财政限 制,让市民在政府事物中直接发挥作用,并改变以前行政管理中的社会支出的优先顺序。通过试验,参与式预算终于诞生了。在1989年和1990年,参与式预算的头两年里,只有不到1000名市民参与了。而1992年,参与人数飞跃到将近8000名。在1992年再次赢得选举以后,这个项目呈现出了自己的生命力,每年新增加的参加人数超过20000名。随着市民们认识到参与式预算现在已经是一个重要的制定决策的场所,参与者越来越多。

 

        参与式预算扩散到巴西各个地方。到20006月,估计有近100个城市和5个省都已经开展了一些参与式预算项目。它们所取得的效果差异非常大,因为一些行政管理部门只是口头上表示要开展这一工作,而有的行政管理部门则是因为受到财政限制而无力执行新的公共政策。

 

 

第二部分:基本条件

 

参与式预算项目得以开展的基本条件是什么?

行动者们(actors)、政府和更广阔的政治环境

 

        参与式预算项目最初是由进步的市政府实施的。这些政府得到了来自社会运动组织、工会和NGO的坚定支持。参与式预算项目是从进步的政党和进步的民间社团的合作开始萌芽的。在巴西的军人统治时期(1964年—1985年),一个进步的民间反对派力量得到发展,它要采取新的战略来改变巴西的社会和政治特权的历史。民间社团组织有两条重要的诉求:(1)通过国家下放行政权(decentralized)和民主化,实现透明和公开;(2)增加市民对政策制定的参与。参与式预算项目就是这两个诉求的产物。进步的政府普遍执行参与式预算项目,在它得到确立的几年以后,中间和中间偏右的政党也会管理参与式预算项目。这样,在执政党下台以后,参与式预算被操纵或者是错误管理的可能性就会增加。

 

        对 参与式预算项目的成功来说,一个城市的宏观政治环境是一个重要决定因素。以前社会运动、社区组织和其它自发组织都对这一试验项目提供重要支持。不单是在新 政策选择上,而且在将政府改革的努力合法化上,参与式预算项目都要依靠市民们的积极参与。我们无法给出执行或运作一项参与式预算项目所需要的最低水平的民 间力量的积极程度的定义,但是,值得注意的是,在民间力量很早就被组织起来的城市里,参与式预算项目进行得最成功。

 

   需要指出非常重要的一点,那就是在巴西的宪法和法律环境下,市长实际上掌握全部预算和行政权利。市级的立法机构(市议会)实际上没有影响政策制定和权利 分配的能力。由于对他们的限制不多,市长们在革新方面有很大的灵活性。因此市长可以开展参与式预算项目而不需要事先得到立法机构的同意。而立法者们倾向于 不支持参与式预算项目,因为它会令他们对资源(分配)的影响力降低。

 

  收益和提供充足的资金

   对执行一个参与式预算项目来说,拥有充足的资金是非常重要的。因为它可以增加市民直接选择政策结果的可能性。政府享有的财政灵活度越大,市民们就可以对 选择新的市政工程产生更大的影响。政府必须有资源来开展参加者们选定的市政工程。很多参与式预算项目都是要解决市政府的整体的财政健康问题,最首要的焦点 还是在随意支出上。在巴西,财政表现“良好”的城市可以将12-15%的预算用于新的市政工程。

 

        在巴西,中等规模城市(人口在20万以下)一般没有足够的资金来开展新的投资活动。这令政府开展参与式预算项目的能力变得错综复杂。如果一个陷入财政困难的市政府决定要开展参与式预算项目,那么注意的焦点会从选择市政工程变为对债务、税收和最受限制的资源(making the most of limited resources)的更加广泛的讨论。市政府首先要花费大量的时间和精力去向参加者们解释该市的财政困境。          接着参加者们必须对政府的政策优先顺序进行投票表决。参加者们并不选择要执行的某一市政工程,而是比较笼统地指出政府应该如何使用现有的资源。

 

        参 与式预算项目也同样关注税收问题。在最初几次的信息会上,深入讨论了市政府的财政健康问题。会议的焦点是政府税收的种类和金额。这引发了关于谁在缴税的更 普遍的讨论。参与式预算的参加者们和政府必须一起努力来开发出有创造性的解决方案,以增加实际收取的资源(税收)总量。实际上,这是陷入财政困境的政府推 行参与式预算项目的一个关键目标。

 

全文件附件:巴西参与式预算指南   

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