2月的最后一天,一名前央视记者发布的雾霾视频,瞬间点燃公众关注环保的热情。那几天,环保举报热线12369被热心的市民打爆。
       全国“两会”期间,吕忠梅、王名等人大代表、政协委员呼吁尽快完善制度,保障环境公益诉讼有效实施,使民间环保组织能通过司法途径解决环保问题。
       3月15日,李克强总理在回答中外记者提问时提到,要严格执行新出台的《环境保护法》,坚决依法追究违法违规排放的企业,甚至要让那些偷排偷放的企业承受付不起的代价,“环保法执行不是‘棉花棒’,是‘杀手锏’。”

       过去的一个多月里,从民间个人到官方政府,似乎都在关注中国的环境问题。
       民间环保组织也没有置身事外,对于他们而言,2015年似乎有着更为特殊的意义。新年第一天,新修订的《环保法》正式实施,规定民间NGO只要符合条件,他们就能把污染企业告上法庭。从《环保法》层面确定环境公益诉讼的主体资格,这让大量的民间环保NGO充满期待,以至于在春节前,“何时提起诉讼”成为各个环保组织成员会面时的常用语。
       理想很丰满,现实很骨感。新《环保法》实施3个多月后,按照吕忠梅的说法,民间NGO大概只提起3起公益诉讼,长期参与公益诉讼实务的张伯驹认同这一数字。张伯驹是北京公益组织自然之友的总干事,新《环保法》实施后首例公益诉讼就是由自然之友联合福建绿家园协会共同发起。
       吕忠梅和张伯驹所描述的现状如出一辙:涉及到立案难、专业性强、诉讼费用高、诉讼主体资格门槛等客观限制,环境公益诉讼的春天未如预期迅速到来,而是在发展和孕育过程中。

起诉资格
       2015年1月1日,新年伊始。
       张伯驹收到了福建省南平市中级法院的立案通知书,确定自然之友和另一家环保组织福建绿家园就当地采矿主破坏林地行为提起的诉讼被立案了。
       这是新《环保法》实施后,国内首个被立案的环境公益诉讼案。就案件本身而言,案情并不复杂。2008年至2011年期间,3名被告在南平市葫芦山村开采矿石过程中毁林掘地,毁坏林地28.33亩。2004年,当地法院以非法占用农业地罪刑事判决,将3名被告送进了监狱。自然之友和绿家园追加提起公益诉讼,要求被告承担原地恢复已破坏的林地及植被责任。
       对于环境公益诉讼的立案,张伯驹坦言,提起环境公益诉讼要经过繁琐的调查、取证和鉴定环节,需要投入一定的时间、精力和资金,对于环保NGO而言可能会有专业和资源上的考验,但借助已有的刑事判决,可以免去上述许多繁琐环节,“这也是今年几起环境公益诉讼案件的共性所在。”

民间NGO的环保诉讼烦恼
       在案子立案后,张伯驹们也没有闲下来。他们邀请北京和福建两地的专家召开专题案件研讨会,和专家共赴现场调研,对生态损害进行了评估,并形成一系列报告,对证据进行进一步梳理,“有更完善的证据才能顺利推动案件的过程。”
       “福建南平案”虽然是个相对简单的案子,但在许多业内人士看来,这个案子意义依然非凡,不仅仅因为是“首个案例”,更在于民间NGO的诉讼主体资格终于被法律明确下来。
       为了获得环境公益诉讼主体的资格,自然之友们努力了很多年。
       在新《环保法》之前,《民事诉讼法》对提起环境公益诉讼主体规定为“法律规定的机关和有关组织”。但“法律规定的机关和有关组织”具体是什么,没有进一步明确,这在实际执行中存在很大的弹性空间,不少民间NGO提起的环境公益诉讼因此被驳回,这其中就包括自然之友提起的多起案件。

       大家把希望寄托于《环保法》的修订。这部国家环境保护的基础法从2012年底起开始修订,前后历时近3年,经历四次审议。在多次修改过程中,环境公益诉讼主体一直是关注焦点。
       二次审议稿规定,诉讼主体为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”,中华环保联合会由环保部主管,这意味着能够提起诉讼的就只有一家官办社会组织。这引起业界一片哗然,自然之友等多个民间环保组织召开研讨会,发布专业立法建议和公开信,通过人大代表、政协委员和媒体两会发出呼吁。
       2013年夏天,在各方呼吁下,《环保法》的修订启动了第二次公众意见征集,这在我国立法史上非常少见。三次审议稿出来后,诉讼主体扩大到在国务院民政部门登记的相关社会组织,“国务院登记的组织”都是国家级的,但没有哪个草根组织是国家级的,自然之友们再次发出呼吁。
       最终,四次审议稿进一步扩大诉讼主体的范围,规定提起环境公益诉讼的主体为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”,将于2015年1月1月起正式实施。
       虽然诉讼主体的门槛依然不低,但在张伯驹看来,这已经是一个很大的进步。

诉讼困局
       按照新《环保法》规定,符合提起环境公益诉讼的环保组织大概有700多家,但真正提起诉讼者,却寥寥无几。2月初,《新京报》记者调查发现,新《环保法》实施满月,全国提起了3起环境公益诉讼,除了“福建南平案外”,其余2起由中华环保联合提起。
       大量民间NGO还在观望。
       究其原因,无外乎是没人、没钱、没精力。吕忠梅是湖北经济学院院长,连续担任三届全国人大代表,在过去的12年里,她提交的议案都是关于环保。在她看来,环境公益诉讼是“勇敢者的诉讼”,“这需要碰很多钉子,需要费钱、费力、费人,现实中我们没有那么多勇敢者。”
       资金、专业、时间,这些都是摆在民间环保NGO面前的现实屏障。
       2011年,自然之友和另一家环保组织重庆绿色志愿者联合会对云南曲靖陆良化工公司提起诉讼,原因是该公司将5000多吨剧毒工业废料铭非法丢弃在当地水库中,对附近居民的健康造成严重威胁。提起诉讼,需要由第三方机构出具生态环境损害评估鉴定。自然之友曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求,对方的报价是700万元,大大超出了这家民间环保NGO的承受能力。2011年,他们接受社会捐赠的总数为429.88万。
       自然之友拿不出这么一大笔钱,只能“曲线救国”,邀请第三方专业机构进行现场检测。直到现在,“曲靖铭渣污染”案仍在艰苦进行中。
       虽然不是每件案子都要天价费用,但业内普遍共识是,提起一起环境公益诉讼,10万元是起步价,动辄可能数十万甚至上百万。这对于国内年预算普遍为几万到几十万不等的民间环保组织而言,确实难以负担。3月初,在       广州举行的一场环保讲座上,一名草根NGO的负责人就直言:“现在草根环保NGO最缺的就是钱,没钱就请不到专业人士,买不起专业检测设备。
       浙江省温州市艾绿环境发展中心面临类似的困难。这家成立于2012年的民间NGO在当地河流开展“清源行动”时,经常碰到环境污染事件,但艾绿却不太愿意走公益诉讼,“上哪告,告什么,怎么告,这都需要法律团队来支撑,但机构目前没有这方面人员。”
       另外一个摆在艾绿面前的问题是,他们不满五年,没有起诉资格。有民间环保NGO曾做过专门的调研,具备起诉资格,而且有能力有意愿有资源发起环境公益诉讼的民间NGO,只有十多家,其余的大部分为官办的社团组织,很多是行业学会。
       即便是官方背景,也不一定好使。中华环保联合会曾在海南提起一起公益诉讼,并得到了当地法院的支持,但一个月后,事情发生了急剧的变化,已经受理的案件又被驳回。据知情人士透露,“原因是当地行政力量太大,地方法院扛不住。”

艰难前进
       过去的几年,环境公益诉讼在艰难中前进。
       自然之友一直参与其中。早在2005年“两会”期间,时任自然之友会长的梁从诫先生就以全国政协委员的身份提交提案,建议尽快建立健全环保公益诉讼制度。在此之后,自然之友开始关注环境公益诉讼,并组建专职团队,目前已经拥有专职、兼职人员六七人,并和10多名优秀的环境律师和法律人士保持密切合作。
       张伯驹觉得,有必要为大自然发声。“人类受到伤害可以为自己奔走呼喊,但大自然发不出声,一旦发出声音,可能就是灾难性的,作为自然之友,我们应该为它们维护权益。我们并不习惯用激烈方式发声,但我们相信法律的力量、相信专业的力量,只要突破生态和程序正义的底线,我们会为了生态环境的保护而坚持到底,不轻言放弃。”
       说出这番话的张伯驹,今年31岁,是自然之友这家老牌民间环保组织20多年来最年轻的总干事,低调慎言,许多业内人士给他的评价是做得很多,说得很少。
       今年年初,由张伯驹操盘的自然之友发起“环境公益诉讼支持基金”,在全国范围内对提起环境公益诉讼的社会组织进行资助,包括前期调研、取证、聘请专家和律师等费用。有意思的是,该基金采取滚动资助的方式,资助对象如果获得胜诉,取得由被告承担的起诉费、差旅费、律师代理费等补偿,这笔补偿将要回到基金,用于资助下一个环境公益诉讼案。
       基金首期资金为30万元,由阿里巴巴公益基金会等机构资助。张伯驹希望能够吸引更多的基金会支持环境公益诉讼,他透露,目前已有2~3家基金会有初步意向提供进一步注入资金。
       与支持基金相匹配的,是“环境公益诉讼倡导与法律支持网络”。这是自然之友和中国政法大学环境与资源法研究中心合作建立的支持性平台,通过专业的法律咨询、律师支持、诉讼行动陪伴以及培训等方式,全方位帮助更多具有起诉资格的环保组织,成为有力的环境公益诉讼原告。
       上述基金和网络能否解决民间NGO提起环境公益诉讼的资金和专业困难,还需要时间观察,但眼下,已经有越来越多的学者、组织在为破解环境公益诉讼困局在奔走努力。
       吕忠梅在今年“两会”积极呼吁,她建议建立环境公益诉讼激励机制,鼓励和支持符合资格的社会组织提起环境公益诉讼。她认为,一方面,可以建立政府专项基金,鼓励和支持社会公益组织建立环境公益诉讼专项基金,并从政策和资金上加大支持;另一方面,最高人民法院应明确公益诉讼费用负担规则,并通过典型案例形式,鼓励法院支持胜诉原告的合理办案成本及原告律师费用由被告支付的诉讼请求。
       与此同时,贵州省律师协会环境资源专业委员会已经组建了“贵州省生态文明律师团”,帮助西南区域的民间组织代理环境诉讼案件。而“环境公益诉讼网络”也将召开今年第一期公益诉讼律师培训班。
       但在资深环保人马军看来,民间环保组织要通过司法途径去解决环保问题,还有很长的路要走。“当地方政府倾向于保护污染企业时,司法也很难起到一个积极的作用,这个恐怕不是一夜之间就解决的,说到底,关键还是体制问题。”他说。
       对此,张伯驹也认为,破解体制困局,环境NGO必须和社会各界形成更有效的合力。“环境公益诉讼很重要,但它必须和其他环境保护政策与手段结合在一起,才能发挥巨大的效果。实现这个目标的前提,是更有力的信息公开和公众参与,以及环境NGO更专业的成长”。
       环境公益诉讼,民间NGO仍在路上。

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※ 本文源自微信公众号【中国财富】,记者:蓝广雨、黎宇琳,转载请注明作者和出处

 

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