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国际援助:探讨公民社会参与南南合作的可能性

2014-11-16 10:49| 发布者: admin| 查看: 439| 评论: 0|原作者: Brian Tomlinson |来自: 中国发展简报NO.61春

摘要: 联合国开发计划署(UNDP)2013年人类发展报告将全球的关注聚焦于“南方国家的崛起”。南方国家正以前所未有的速度和规模发展,很多南方的中等收入国家已经在消除极端贫困方面取得卓越成效。本文围绕“南方国家的崛起 ...
联合国开发计划署(UNDP)2013年人类发展报告将全球的关注聚焦于“南方国家的崛起”。南方国家正以前所未有的速度和规模发展,很多南方的中等收入国家已经在消除极端贫困方面取得卓越成效。
 
本文围绕“南方国家的崛起”同步出现的南南合作(SSC)发展带来的影响进行深入研究,并细致地审视了有时被忽视的南方国家公民社会组织(CSO)[1] 参与南南合作过程所具有的潜力。文章主要基于UNDP与商务部国际贸易经济合作研究院联合进行的一项研究形成的报告撰写而成。[2]
 
UNDP的这份报告从全球经验出发,对国际援助中涉及的一些广受关注的议题进行了思考,并就政府与CSO合作开展国际援助可能形成良好实践的领域提供了建议。报告认为,南方国家在南南合作中,不应当只发展政府间的伙伴关系,还需要寻求和推动以公民社会为纽带的各国人民之间的多元合作关系。
 
 “南方国家的崛起”已经促进了国际发展援助的多样性。南南合作这种新的援助方式,不只引入了新的参与者,同时还挑战了传统的北方和南方国家之间的发展合作模式并形成互补。有几个中等收入国家——包括中国、巴西、土耳其、印度、南非、波兰和沙特阿拉伯,正迅速在南南合作中拓展新的角色和模式。据文献研究估计,截至2011年,南南合作投入的资金额度达到了172亿美元左右,并且每年递增。相比传统的发展援助委员会(DAC)成员国向发展中国家提供的官方援助(ODA)数额止步不前的情况,2011年南南合作提供的援助金额达到了DAC实际提供的官方援助金额的14%,接近DAC援助中可规划的国家级援助(包括人道主义及食品援助)的25%。[3]
 
南南合作的增长并非推动和影响全球援助结构演变和复杂化的唯一因素。过去10年,CSO作为重要的发展援助的行动者也蓬勃发展。据估计,每年通过CSO转投的资源在500至760亿美元之间,其重要性不容小觑,在数量上至少是当前南南合作援助金额的3倍,甚至可能达到4倍。[4]
 
CSO参与发展援助,并非北方国家独有。在大多数南方中等收入国家,CSO一直是多样而老道的参与者,在社会经济发展的各个层面均创造性地发挥了重要角色。时至今日,它们主要和来自发展援助委员会成员国或者北方援助国的CSO等外部资源方合作行动。在几个南方中等收入国家,如土耳其国内伊斯兰背景的CSO,还同时动员国内资源参与发展援助。
 
许多南方援助国的CSO高度支持加强南南合作,而且乐于贡献出自身拥有的宝贵经验。南南合作伙伴国中的CSO,也开始越来越多地吸纳来自南南合作援助国CSO的知识和专业技能。
 
目前中国、土耳其、印度、巴西和南非等几个参与南南合作的国家,正在审议它们的发展合作政策。迄今为止,南南合作中的主要合作方仍然以政府为主,但随着这个框架范围的扩大,也许现在正是对CSO参与发展援助的相关经验和教训进行总结,以便为新的政府决策提供参考的时候。
CSO能够给发展合作带来什么?
CSO活跃于世界上几乎所有国家,并在公共领域将千百万有着多元诉求的民众凝聚在一起。成千上万的组织在不同层面行动,推动发展、参与扶贫、使人民的声音在治理中更鲜明、并对人道主义危机做出回应。大多数CSO的工作很少直接涉及发展援助甚至毫无关系,但正如上文所提到的,不断增长并高度组织化的公民社会,虽然历史上发端于北方国家,但现在也已经在南方国家如雨后春笋般发展,在发展援助体系中维系着多种伙伴关系。
 
这些CSO组织形态多样,从大型跨国NGO,到全国性NGO、宗教组织、合作社、紧急救援响应、志愿服务组织、社区组织、工会、妇女权益组织以及人权保护组织等等,不胜枚举。
 
发展援助委员会成员国中的大多数国际CSO会提供一系列的发展援助服务,有时是通过在当地设立项目,但也越来越多地与发展中国家的地方以及国家层面的CSO展开合作。发展中国家的CSO也越来越多地要求按照援助有效性原则(特别是国家拥有项目所有权原则)以及南南合作原则(团结、共有和不干预)来与北方国家的CSO合作。南方国家的CSO正寻求实现一种机制和安排,使自身能够取得领导权,并在长期筹资的背景下分享和协商决策权。
 
作为独立的志愿发展机构,CSO会自行决定工作的轻重缓急,并相应开展项目和建立伙伴关系。另一方面,官方援助的提供者也有着自己的目标、任务。那么资助方为何要决定通过CSO来执行援助项目,而不是直接将款项划拨给受援国政府来执行?与CSO合作,能够带来哪些潜在的优势呢?
 
本研究表明,与CSO合作,能够在以下多个重要方面拓展、丰富和加深南南合作:
 
1提供服务。CSO在服务提供方面与社区联系紧密,一些组织甚至直接在政府难以介入的贫困社区并肩工作。它们填补了政府项目未能覆盖到最贫弱人群的空白之处,并与当地人民开创出应对问题的替代方案。它们能够针对政府可能难以触及的人群,以灵活的手段提供服务;
 
2人道主义危机救援的快速响应。CSO(特别是国际NGO)能够针对人道主义危机做出快速有效的响应行动。在过去数十年内,它们对复杂的紧急情况已积累了协同反应的专业能力,拥有训练有素的人员;
 
3受冲突影响国家提供救援的有效渠道。CSO能够非常有效地为受冲突影响地区人群提供支持,而政府或者多边援助方则可能在这种情况下束手无策。通过与当地组织和社区合作,能够重建社会关系和信任;
 
4分享专业技能。CSO具有针对目标国的特定的专业能力以及与当地社区和人群打交道的在地经验,能够帮助其他援助方以及CSO丰富自己的发展政策和方法,通过招募和支持基层的专业志愿者来提供专业服务;
 
5强化问责。CSO联合行动协助受影响社区和民众,要求各级政府对决策和项目担负责任,并提高透明度和问责,甚至可以成为反腐的重要力量。CSO担当的一个重要角色,是与政府和多边组织合作,确定发展领域的标准、规范,形成有效的实践,确保它们与国际人权协议和发展的结果相符;
 
6)扩大公众对发展合作的支持。在提供发展援助的国家,CSO担负着引导民众关注全球议题的重要角色。将多元的CSO引入南南合作,能够大大增进公众对南南合作的理解,还能为受援国的民众提供志愿参与发展工作的机会。此外,向私营部门筹款也是CSO在援助国中的一个重要角色。
 
援助国CSO的伙伴关系:一些议题和思考
 
一方面,CSO能够多方面参与并为发展合作做出贡献,另一方面,南南合作也有着自己的原则和方法,需要在其框架下思考如何更大程度地与CSO开展合作。数十年来,发展援助委员会成员国中的CSO已经嵌入到北、南国家之间提供援助的“资助—受助模式”并深受其影响。对中等收入国的政府和CSO而言,它们在南南合作中的伙伴关系,应当与上述模式有所区别。最为理想的情况是,这种合作是植根于共同的发展经验,并将这些不同的发展经验与低收入国家的实际情况相结合。
 
尽管CSO参与南南合作潜力巨大,但研究表明,能够将南南合作的官方援助框架纳入CSO中提供借鉴的经验少之又少。事实上,迄今为止,南方国家的政府很少与本国CSO通过对话来确定南南合作的相关议题,并探讨更多合作的潜力。尽管如此,巴西、印度、土耳其和南非的官方援助机构,还是组织了论坛与CSO进行了更加包容的对话。为UNDP发布的这份报告所做的背景研究表明,随着此类对话的发展以及南南合作援助国开始考虑将CSO纳入援助政策,有以下重要问题值得考虑:
 
1法律和监管条件
 
作为发展领域的独立行动者,CSO的有效运行需要有利的法律环境。南南合作的援助国和受援国想要在发展合作中与CSO建立有效的合作关系,都应当认识并在其法律法规中解决这些关键问题。
 
发展中国家对CSO的管制充满复杂性。很多国家的法律法规颁发于数十年前,已无法适应CSO的增长及其在发展合作中发挥作用的需要。在诸如巴西、印度一类的几个南南合作的援助国,它们的法律是将自己作为受援国为前提来形成的。例如,巴西的法律体系并不允许巴西的CSO直接向其他国家的合作伙伴转移资金,极大地降低了这些组织参与南南合作,并为发展中国家的受援伙伴提供灵活的资金支持的能力。
 
此外,许多发展中国家的CSO正面临法律环境收紧、活动空间受到挤压的问题,包括强制注册、选择性执法、须提交繁杂的报告、限制CSO自主筹资等。
 
联合国人权理事会特别调查员Maina Kiai在2013年4月提交了一份报告,提请人们注意“在有关接受资金方面对CSO越来越多的控制和过度限制”。CIVICUS[5]发布的《2013公民社会状况报告》列出了做出这种限制的23个国家的名单,指出在某个国家出台这种限制性规定后,往往发生其他国家竞相效仿的“传染效应”。这些规定通常针对本国CSO接收国外资金在国家层面上开展政策倡导和人权保护活动进行限制。特别调查员呼吁各国“改变观念,强调资助公民团体有助于多元独立的公民社会的繁荣发展,指出这是有活力的民主社会的特征”。他同时还提出,国家必须“允许NGO接纳国际资助。作为国际合作的组成部分,公民社会与政府一样,享有同等的参与国际合作的权利”。
 
2CSO的问责和透明
 
南南合作的援助国,特别是那些刚开始与CSO合作并缺乏相关经验的国家,由于对CSO部门缺乏了解而面临如何选择合适的机构进行合作的现实问题。CSO也相应面临需要向各类支持群体提高项目的透明度,问责加强的挑战。
 
由于CSO非常多元,要建立一个标准化的问责机制非常复杂。然而在过去10年内,CSO已经对这些挑战进行了回应。它们通过遵守全球公认的几大问责标准并发布报告的方式来体现问责。这些标准包括国际NGO问责宪章(International NGO Accountability Charter)、基于环球计划所开发的人道援助标准( Sphere Project’s standards)、以及人道和紧急救援NGO指南(guidance for humanitarian and emergency relief NGOs),此外还包括伊斯坦布尔CSO发展有效性原则及相关实施指南(Istanbul Principles for CSO Development Effectiveness and related guidelines for implementation)。许多国家的全国性CSO已按照一些志愿的问责准则联合起来,确保相关框架的质量。
 
尽管这些志愿联合的机制仍存在欠缺,但依然有助于改进CSO的问责,同时通过足够的灵活度来保证机构的多元性和独立性。国际NGO问责宪章和几个国家层面的准则还通过同行审议的方式得到加强。许多CSO已在过去10年中,通过网站发布机构财务和其他信息方便公众获取,提升透明度。越来越多的国际组织还与其他援助方一起,被要求根据国际援助透明计划(IATI)的标准来公布相关数据。随着更多的CSO按照IATI标准进行信息公开,将为南南合作援助国汇集并比较CSO的项目信息提供独特的机会。
 
然而,由于参与发展援助的各方差异很大,CSO在透明和问责方面还面临以下特殊挑战:
■ 在回应不同群体需求方面存在压力(包括对资助方、政府管理部门的法律责任,以及面对受益群体问责的道义责任);
■ 需要提交报告来满足法定的管理要求,回应CSO部门的志愿机制、机构内部管理流程以及合作关系维护等要求;
■ 为主要受益对象提供CSO的数据和项目信息;
■ CSO之间竞争加剧,可能导致它们需要公开更详细的项目和预算信息;
■隐私保护问题。透明可能会导致一些CSO和个人(如人权保护者)处于不利境地。
 
为有效开展在地合作及项目执行,在南南合作的受援国,越来越多的CSO开始建立自己的行为准则。希望扩大与CSO合作的国家(包括南南合作的受援国及援助国)如果能预先了解CSO的优势和弱点,可能会事半功倍。
 
3CSO合作的制度安排
 
迄今为止,南南合作中的援助国在选择采用何种机制与CSO合作提供援助服务方面尚缺乏经验。但援助国在探索合作选择时,重要的是需要认识到不同的制度安排(资助或政策对话)将对商议的合作结果产生影响。所有发展援助的提供方都将注意力放在确保接受资助的组织履行受托责任的最大化上面,这固然不错,然而在资助安排上,还需要通过多种不同的形式去对问责机制加以明确。同等重要的是,资助政策和相关安排的条款会对不同国家的CSO实施有效的发展项目并实现可持续目标的能力产生影响。
 
4资助机制
 
发展援助的资源可通过以下几个渠道进入发展中国家的CSO:
■ 直接资助地方性行动(通常由援助国大使馆进行协调);
■ 对合作伙伴提供资助,由设在援助国的CSO对伙伴关系进行协调;
■ 不同的援助国集中资金,统一对发展中国家进行援助的资助机制;
■ 地方政府执行援助资源。
 
发展援助委员会成员国最常见的资助渠道,是通过主要设在这些国家的CSO和国际NGO,与发展中国家的CSO进行合作。
 
在发展中国家的CSO看来,来自援助国(无论是政府或者国际NGO)的不同的资助安排和对资金的管理条款,产生了以下特定问题:
 
■ 限制对组织的核心成本提供支持,长期而言会损害CSO的可持续性以及CSO与支持群体的关系;
■ 受到援助国(包括国际NGO)对资助优先级次考虑的影响,地方CSO可能因对外部资金的需求驱动而做出项目选择。发展中国家的CSO通常很少能够参与援助国的决策过程,这会对当地CSO切实响应本土需求的能力产生重大影响;
■ 本土CSO之间有时候会因竞争而影响工作成效,损害CSO在国家层面开放对话、合作开展项目的潜力;
■ 许多CSO并没有享有公平竞争的环境。一方面,CSO的当地项目常常受到援助方对问题重要性考虑的影响,却对援助方的计划缺乏知情权,从而丧失获取资助的机会;
■ 有时候,CSO对政府发展计划的实施效果存在很大疑虑,尤其是在这些计划缺乏社会包容和协商参与的情况下,但CSO在资助方的压力下还是与政府项目保持一致。在CSO与政府之间缺乏持续对话沟通的情况下,在实践中要与地方政府保持合作和协同有其难度。
 
目前存在4种类型的资助安排:①对特定的CSO项目提供支持;②竞争性招投标;③通过跨年的合作/框架协议为CSO提供机构核心支持;④为快速响应人道主义危机预先达成资助协议。这些安排都各有优劣,可能还包括为CSO提供技术援助的内容。1990年以来,经合组织国家的志愿者参与发展援助之风盛行,这些活动主要由各种各样的专业或者非专业的CSO进行管理。有人估计此类志愿者数量每年已超过5万人。
 
5与援助方及受援方政府伙伴进行政策对话
 
CSO与发展领域的其他参与者,包括援助方的合作越来越多,从而影响了政策方向并建立了学习性的环境。过去10年里,CSO还成为加强政府问责的主要推动者。通过独立研究与发展合作方法,基于事实和证据进行倡导,加强公众和政府的责任感。CSO还独立监督援助资金的流向,保证资源向目标人群转移并实现所在社区的可持续发展。尽管北方国家的NGO主导了这个进程,南方国家的CSO网络也开始在诸如联合国机构以及其他全球行动的国际舞台上参与政策对话,发出越来越强烈的声音。
 
过去数十年中,很多参与南南合作的中低收入国家的本土CSO还在国内政策对话和倡导方面表现积极,并从国际发展的富矿中汲取经验。随着南南合作进一步发展,这些CSO将能够在不同的社群之间增进理解方面发挥重要作用,并对南南合作伙伴国的CSO所关注的问题予以回应。
 
现有的几项独立评估特别举出了有效影响政策倡导的一些关键因素:
■ 由CSO和政府双方为对话所进行的循证研究(Evidence-based research)和记录,能够为相互沟通改进政策和实践创造共同基础;
■ 长期稳步渐进而非一次性的合作更有可能实现相关各方的成功合作;
■ CSO与受项目影响社区和相关支持群体的紧密联系,是CSO在政策对话中拥有公信力和合法性的基础;
■ 很多CSO通常缺乏政策对话的能力,可以通过培训来提升。同样,政府官员也可能需要掌握新的技能,了解与CSO行动者进行磋商的有效方法;
■ CSO形成联盟和网络是推动自身加入政策对话的一种手段,既是与政府进行对话磋商的渠道,也是加强和拓展自身服务于各类目标群体的方式。
 
发展政策往往影响到既定的利益格局,CSO需要将排斥在政策进程外的人群的声音表达出来,以推动新的法规出台和社会变革。致力于挑战现状的CSO会面临重大的不利条件,使它们参与政策对话的渠道和有效性受到限制。
 
结论和反思
 
参与南南合作的国家应强调以下旨在改进援助效果的关键方法:
 
加强自我发展的能力;坚持国家自主权,以不附加政治条件进行干预为原则;实行平等互利原则;从现实的发展经验出发,回应发展中国家的现实问题。
 
很多有意参与南南合作的CSO都有自己独立行事的原则、议程和计划。南南合作要保持与CSO的有效关系,就需要将共同目的和目标予以明确,对合作的潜力予以认可,同时认清其中的局限。对很多CSO而言,这些局限包括援助方可能对CSO进行的收编和吸纳。
 
针对扩大CSO参与南南合作的范围并深化CSO的角色,UNDP提出以下意见:
 
1)在南南合作的官方政策中明确CSO的参与。不少南南合作的援助国将发展合作的目的和安排明确写入政策。这些政策包括与CSO合作的依据、选择合作方的标准、合作伙伴关系、财务安排规划等问题,以及基于这些问题轻重缓急等方面的考虑,并对计划和政策对话做出承诺;
 
2CSO参与南南合作创造有利的条件。不同国家的CSO面临的法律和政治环境并不相同。特别重要的是,应该有一个针对CSO的清晰透明的法律框架;
 
3)加强南南合作中的CSO能力。中等收入国家的CSO(在过去)往往是作为受援方在国内环境下开展工作。CSO和援助方不能理所当然地假设开展南南合作所需的技能都与国内环境下获得的技能相同。在尊重南南合作原则的前提下,分析开展发展援助合作的适当方式,把能够促成有效而平等的伙伴关系的各种条件准备到位,具体分析特定国家中影响发展进程的文化、政治和经济现实,对促成有效的南南合作非常重要;
 
4打造信任的环境。在尚无前人经验和知识的情况下,CSO在南南合作中的角色将是一个需要援助国和CSO反复探索实践,积累知识并由双方通过时间来建立信任的过程;
 
5政策对话和学习空间。持续的政策对话对南南合作的不同伙伴之间建立信任和积累知识至关重要。CSO联盟和国家平台常常在多元而广泛的CSO之间促进了非常有效的交流和沟通,而单个CSO要接触到发展援助的提供方以及这些国家的政府并不容易。
 
近年来,政府、传统资助方、南南合作的援助国、多边组织和CSO对改进发展服务的措施达成了共识。许多CSO通过从上述相关各方学习经验,成为更为有效的发展行动者。南南合作也在逐年迅猛发展。也许,思考如何利用CSO的经验,把现有的发展中国家合作伙伴多元而更为广泛的影响作为南南合作的基础,其时机已经成熟。
 
 [付涛译,原文由Shawn Shieh审校编辑,部分注释和内容已进行了删减。作者来自加拿大援助观察(AidWatch Canada)。需要原文的读者请联系:office@cdb.org.cn]
 
 

[1]  公民社会组织(CSO)可以被定义为家庭之外,非市场和非国家的组织,人们以这种方式结合起来,在公共领域追求共同的利益。本文用CSO来指称所有类型的带有志愿性质的各类协会。本文中的国际NGO,则是指正式参与全球治理体系的NGO。
[2]   报告全文参见网址: http://www.undp.org/content/china/en/home/library/south-south-cooperation/working-with-civil-society-in-foreign-aid/.
[3]  ODA的真实数额是ODA总额除去债务减免以及用于学生和难民资助的费用。可规划的国家级援助(CPA)是ODA中可由发展中国家受援国合作伙伴自行统筹规划的资金。人道主义和食品援助通常要从CPA中扣除,但此处为方便数据比较,将其包括在了CPA中。
[4]  相关数据和计算的背景资料见UNDP China, 2013, P31,根据作者的计算,2011年,全球8大国际NGO联盟(包括分支机构)囊括的收入超过117亿美元,相比2005年,收入增长超过40%。
[5] 编者注:CIVICUS是1991年由全球20家公民社会组织联合成立的联盟机构,致力于推动公民参与和公民社会发展,认为社会健康运行的前提是政府、市场和公民社会三者达成平衡。目前总部设在南非约翰内斯堡。

 


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