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谁有权发起公益诉讼?

2013-12-3 13:10| 发布者: admin| 查看: 1217| 评论: 0

摘要:   上世纪90年代,就在神华宝日希勒露天矿旁边,有100多个小煤窑在草原上开采煤矿,经过十几年后,无序采煤造成的一个个的塌陷大坑出现,使这片草原面目全非。曾经有当地牧民开拖拉机一家三口掉入大坑,拖拉机和人 ...

  上世纪90年代,就在神华宝日希勒露天矿旁边,有100多个小煤窑在草原上开采煤矿,经过十几年后,无序采煤造成的一个个的塌陷大坑出现,使这片草原面目全非。曾经有当地牧民开拖拉机一家三口掉入大坑,拖拉机和人都找不到的悲剧。卢广 摄



  10月底,我国《环保法》进入全国人大常务会三审。其所涉及的公益诉讼主体资格,再次成为社会关注焦点。第一次审议稿,未提及公益诉讼;第二次审议稿,将公益诉讼主体限定为中华环保联合会一家社会组织;第三次审议稿,公益诉讼主体又被作出新限定。然而,面对新设定的公益诉讼主体资格,民间环保组织紧急吁请:请进一步放开环保公益诉讼主体的资格。

  北京首例公益诉讼被退回

  在为案情奔波了大半年之后,等来的结果却是“不予立案”,这让长期代理环境污染案件的北京律师胡少波多少有些诧异。

  “这毕竟是北京地区第一例环境公益诉讼案”,胡律师介绍,今年3月份起,胡律师和他的搭档戴仁辉律师受两家环保N G O委托,三次前往涉嫌环境污染违法的神华集团煤制油化工公司鄂尔多斯煤制油分公司(以下简称神华鄂尔多斯分公司)所在地调查。其中一次调查,还有一名中科院生态专家同行。

  从实地了解的情况来看:神华鄂尔多斯分公司近年来对当地的生态破坏有目共睹———

  作为一家大型煤化工企业,其最早始于2004年8月。厂址设在鄂尔多斯乌兰木伦镇北郊的马家塔村。2008年12月,神华鄂尔多斯分公司第一条生产线———108万吨示范工程建成投产。该大型煤制油项目上马之时,黄河一级支流乌兰木伦河水量,已因周边大量的采煤业兴起而急剧减少,于是,神华鄂尔多斯分公司决定到距厂区100公里外的乌审召镇浩勒报吉农牧区打井,并长途输水至生产区供水。

  2003年3月,工厂开始到这一片农牧区钻探打井,三年中,神华煤制油项目共在浩勒报吉打了22口、深达300多米的深井。

  “煤化工是一个高耗水、高污染行业,每生产1吨油,至少要耗费10吨水,还同时产生大量污水”,委托律师们通过调查证实:经过连续几年煤制油项目的疯狂吸水,位于毛乌素沙漠腹心地带的乌勒报吉农牧区,由一个原本地下水资源丰富的盆地区,已变得日渐干涸,生态恶化:当地30米深左右的水井基本废弃,居民要吃水得打100多米的深井;当地最大的湖泊苏贝淖尔,7年间面积萎缩了62%;以及当地出现大量地表植物枯死、农地抛荒、沙漠活化等现象。调查人员还在厂区附近,发现厂区有直接排污行为。

  今年7月26日,受自然之友、自然大学两家北京环保N G O委托,胡律师和他的搭档正式向北京东城区法院提交神华环境污染公益诉讼立案材料。“法院最初以需到鄂尔多斯中院立案为由拒收材料,后通过法院内部信访,立案庭接收了相关材料”,然而到了8月底,在补充完相关材料后,东城区法院电话通知律师“不予立案”,但没有下达相应的立案裁定。

  十天后,律师们寄往鄂尔多斯中院的立案申请材料,也被原封不动退寄回来。

  北京首例环境公益诉讼案因此受阻。“这并非个案”,胡律师所在的中国政法大学环境资源和服务中心主任、法学教授王灿发透露,在该环境资源和服务中心成立15年来,中心共为全国300多起环境污染案件受害者提供了法律援助,其中40%以上案件,遇到的也都是“拖而未决”、或“不予立案”等情况。

  公益诉讼现阶段存在立法漏洞

  在我国,环境公益诉讼还是近十年出现的新事物。2003年左右,我国贵阳、昆明、江苏无锡等地法院,先后成立环境法庭,在环境公益诉讼方面进行了尝试。但在立法层面,国内关于环境公益诉讼的立法一直尚无明确的法律规定。

  在我国法律框架中,目前《海洋环境保护法》明确规定对污染事件,可以由海洋监管部门代表国家提起赔偿要求,去年8月修订后的新《民事诉讼法》也规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。“但到底什么样的原告,可以提起环境公益诉讼,现行法律规定得不清楚”,“至今这一规定也没有相关司法解释”,胡少波律师称,正是凭这一条,北京东城区法院对神华案做出了暂不予立案的决定。

  为此,国内法学界和环保界不约而同将目光聚焦于另一部正在审议修订中的法律———《环境保护法》,“希望《环境保护法》能将这一问题衔接解决”。然而,从去年秋天至今一直在修订中的《环境保护法》,就公益诉讼主体资格也一直处于各方的角力之中。

  去年8月底,我国1989年正式颁行的《环境保护法》在运行20多年后,终于迎来首次修法,并由全国人大法工委向社会公布了修正案(草案),征集公众意见。在第一次草案审议稿修订意见中,自然之友、中华环保联合会、绿色和平等国内主要环保N G O共提出了30多条修正意见,其中有一条,就是一致要求增加公益诉讼条款。

  就提起公益诉讼的主体资格,三家环保N G O的主张虽然表述不同,但大同小异。如绿色和平认为,一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人,向行政机关检举和向司法机关进行诉讼。自然之友则将这一主体资格界定为“一切公民、法人和其他组织”;中华环保联合会提出的环境公益诉讼主体,则是“一些单位和个人”。

  “环保法一审草案中,原是没有公益诉讼这一条的,后来二审加入了”,王灿发教授注意到,今年6月,再次进入全国人大常委会审议的二审草案中,环境公益诉讼主体变成了中华环保联合会,规定由“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。自然之友、自然大学等环保组织随后向社会发出紧急呼吁,反对由一家环保组织垄断环境公益诉讼权。

  “这样,事实上,无论《海洋环境保护法》、还是新修《民诉法》、以及正在修订中的《环保法》,眼下都未能完全解决公益诉讼主体问题,因此客观上形成了立法漏洞”,10月底,在神华环境污染公益诉讼案新闻发布会上,大多法学专家虽认为北京市东城区法院不立案、亦不下达裁定的做法不妥,但也承认首要问题还是公益诉讼本身存在立法不足。

  “应让社会组织都能提起公益诉讼”

  10月底,当《环保法》三审草案公布后,自然之友总干事张伯驹依然感到相当失望。“这与二审稿有什么区别,无非换汤不换药”,他说。在《环保法》三审草案中,关于公益诉讼主体资格这一块,变成了“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织,可以向人民法院提起诉讼”。

  “这样的限定,除了中华环保联合会这样的环保部主管机构,又有谁能符合条件?”

  “民间环保组织登记难,一直是个老大难问题,因为按相关规定,国内环保组织必须要有业务主管部门和民政部门‘双登记’才可以注册,现在这一点反倒成了门槛”,“这一刚性规定,堵死了绝大部分环保组织的公益诉讼主体资格”,张伯驹称,如果三审稿这样通过,此前一直在云南曲靖进行公益诉讼的自然之友,就变得不具备公益诉讼资格了,“明显是让公益诉讼实践倒退”。

  “眼下对公益诉讼主体资格的限定,门槛依然太高”,参加神华污染案新发会当天的法学专家,对放开公益诉讼主体资格意见一致,认为“应该让所有合法的社会组织,都有权发起环境公益诉讼”,“立法方向上应该放开,而不是限定”。

  中国政法大学法学教授曹明德教授眼下正接受最高法院委托,协助司法机关对《环保法》三审稿中的公益诉讼主体“有关组织”做司法解释,他认为这个适格主体,应该具备四个条件:一是依法登记成立的;二要有自己的办公机构和场所;三是规章中有环境保护的宗旨要义;四是要有一定数量的专业律师。

  肖建华教授则认为,环境公益诉讼主体应该对一切合法登记的社会团体或组织放开,在具体起诉内容上,《侵权责任法》第15条规定的“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、消除影响恢复名誉”等8种方式中,除“返还财产”和“赔偿损失”两条不宜由社会团体发起公益诉讼来提出讼诉请求外,其他都可以由社会组织提起公益诉讼。

  10月底,神华污染案律师胡少波仍在为案子奔走。他希望在《环保法》三审结果出来之前,依然通过法院内部信访形式,能将神华案争取早日立案。这也是他目前所能尽力的唯一方式了。

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